Reforma de los Estatutos CODEPA. Notas preliminares.

A. El marco jurídico.

A1. En términos propios del Tribunal Constitucional (1989), los colegios profesionales tienen una cualidad bifronte: por un lado, son asociaciones privadas de base asociativa para la defensa de la profesión; pero, por otro, son corporaciones de derecho público que defienden el interés general mediante competencias delegadas por el Estado. Es decir, que a la vez cumplen fines públicos y privados.

A2. Esta dualidad o modelo híbrido supone una gran complicación a la hora de elaborar unos estatutos; desde un punto de vista jurídico, sería deseable que existieran dos estatutos: uno, como los de cualquier asociación privada, y otro exclusivamente con los contenidos regulados por el derecho público. Pero con la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre colegios profesionales en la mano, ello no es posible.

A3. ¿Qué contenidos están regulados por el Derecho administrativo? Según el Tribunal Supremo (STS 3 de mayo de 2006, cas. 9699/2003), simplemente estos:

• La colegiación obligatoria.

• Todo su régimen electoral.

• El régimen disciplinario.

• El visado colegial de los trabajos profesionales de los colegiados, cuando así lo exijan los respectivos Estatutos. 

• El régimen de recursos contra los actos administrativos dictados por los distintos órganos colegiales, en el ámbito de sus competencias respecto de sus colegiados.

A4. Todo lo demás puede ser objeto de libre regulación, en el marco de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, cuyo Artículo 7 recoge el contenido mínimo de los estatutos:

«1. Los Estatutos deberán contener los siguientes extremos:

a) La denominación.

b) El domicilio, así como el ámbito territorial en que haya de realizar principalmente sus actividades.

c) La duración, cuando la asociación no se constituya por tiempo indefinido.

d) Los fines y actividades de la asociación, descritos de forma precisa.

e) Los requisitos y modalidades de admisión y baja, sanción y separación de los asociados y, en su caso, las clases de éstos. Podrán incluir también las consecuencias del impago de las cuotas por parte de los asociados.

f) Los derechos y obligaciones de los asociados y, en su caso, de cada una de sus distintas modalidades.

g) Los criterios que garanticen el funcionamiento democrático de la asociación.

h) Los órganos de gobierno y representación, su composición, reglas y procedimientos para la elección y sustitución de sus miembros, sus atribuciones, duración de los cargos, causas de su cese, la forma de deliberar, adoptar y ejecutar sus acuerdos y las personas o cargos con facultad para certificarlos y requisitos para que los citados órganos queden válidamente constituidos, así como la cantidad de asociados necesaria para poder convocar sesiones de los órganos de gobierno o de proponer asuntos en el orden del día.

i) El régimen de administración, contabilidad y documentación, así como la fecha de cierre del ejercicio asociativo.

j) El patrimonio inicial y los recursos económicos de los que se podrá hacer uso.

k) Causas de disolución y destino del patrimonio en tal supuesto, que no podrá desvirtuar el carácter no lucrativo de la entidad.»

Naturalmente, para algunos de estos contenidos –por ejemplo, en cuanto a la admisión y baja de los asociados/colegiados– habrá que aplicar también lo que al respecto señala la Ley sobre Colegios Profesionales.

A5. Por lo que respecta a la ley sobre colegios profesionales, este no entra en el detalle de los contenidos de los estatutos de los colegios, ya que es a los consejos generales a quienes competería la elaboración de unos estatutos generales, en los cuales se incluiría el contenido de los estatutos de los colegios, como así hizo en el caso de la Organización Colegial de Enfermería el Real Decreto 1231/2001, de 8 de noviembre, por el que se aprueban los Estatutos generales de la Organización Colegial de Enfermería de España, del Consejo General y de Ordenación de la actividad profesional de enfermería.

Sin embargo, hay que aclarar que estos estatutos generales se han quedado totalmente obsoletos, ya que decenas de sentencias del Tribunal Supremo los han ido modificando –pero no en el texto de la norma en vigor, lo cual complica mucho el panorama–, muy especialmente en lo relativo a las relaciones entre consejo general, consejos y colegios autonómicos y colegios provinciales a partir de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.

A6. Una importante peculiaridad de nuestra comunidad autónoma es que es la única que nunca ha aprobado su propia ley de colegios. Por esta razón, Codepa no ha podido asumir las competencias de consejo autonómico, como sí sucede en las otras seis CC.AA. uniprovinciales: Baleares, Cantabria, Madrid, Murcia, Navarra y La Rioja.

¿Por qué es esto tan importante? Porque aunque en el proceso de aprobación de los estatutos particulares de los colegios el rol del Consejo General de Enfermería es totalmente pasivo2, el Artículo 30 de los Estatutos Generales de la OCE establecen que será competencia del Pleno «c) Aprobar los Estatutos de los Colegios, cuando así se prevea en aquéllos o en todo caso, cuando la legislación estatal y autonómica sobre la materia no estableciese lo contrario». Al no existir normativa autonómica, parecería en principio que esta disposición sería de aplicación.

No obstante, y contradictoriamente, la Ley sobre colegios profesionales (art. 6.4) establece que los estatutos colegiales «serán necesariamente aprobados por el Consejo General, siempre que estén de acuerdo con la presente Ley y con el Estatuto General». Lo cual nos sitúa en un terreno de juego peligroso: cualquier incumplimiento de los obsoletos estatutos generales podría dar pie a una objeción por parte del CGE, negándose a aprobarlos.

Es evidente que será fundamental una adecuada supervisión jurídica durante el proceso de aprobación. Lo que no está en los estatutos generales no está prohibido, pero lo que sí está en ellos… habrá que verlo caso a caso, sobre todo teniendo en cuenta la legislación superior (los estatutos generales tiene rango legal reglamentario de Real decreto), así como la legislación supletoria.

A7. Porque otro aspecto importante es la aplicación subsidiaria, en lo referido a los contenidos de Derecho público, de otras leyes que resultan de aplicación a las corporaciones de derecho público; muy especialmente, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su Artículo 2.4 establece este carácter supletorio con respecto a su legislación específica.

A8. Finalmente, dentro de esta introducción jurídica de brocha gorda, es necesario tener en cuenta que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno resulta de aplicación a los colegios profesionales, pero únicamente en lo relativo al Título I, Transparencia de la actividad pública, y a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo.

B. Visión y valores.

B1. No se trata exclusivamente de cambiar los estatutos. Entramos en una etapa de refundación del Colegio y de avance hacia una estructura organizativa del Siglo XXI.

B2. Ello supone una tarea cultural, en primer lugar: de sustitución de ciertos rasgos heredados del Siglo XIX a unos nuevos fundamentos de la organización adaptados a nuestro tiempo; por ejemplo:

• Dominio de las élites › Democracia participativa.

• Burocracia y formalismo › Análisis científico y apertura mental.

• Legalidad como techo › Legalidad como suelo.

• Dominación desde el poder › Liderazgo desde la legitimidad.

• Autoridad tradicional › Autoridad racional–legal.

• Liderazgo personalista › Liderazgo de equipo.

• Gestión amateur › Gestión profesional.

• Colegio 1.0 › Colegio 3.0.

• Nadie se ocupaba de nadie › Todas cuidaremos de todos.

B3. Una refundación requiere un nivel de participación y consenso que va más allá del exigido para las reformas. Debe servir, al tiempo, de trampolín para que el conjunto de la organización salte a un nivel superior de compromiso.

B4. Este es precisamente el gran reto: conseguir una alta participación a lo largo de todo el proceso de elaboración y aprobación de los estatutos.

C. Metodología general.

C1. Vamos a distinguir aquellos temas que son estrictamente jurídicos y para los que básicamente se trata de reproducir la normativa en vigor y aquellos que son de carácter ‘político’, en sentido de la vida interna del colegio, de su misión, visión y valores.

En cuanto a los primeros, se trata de una tarea técnico-jurídica que sería mejor asumida por los servicios jurídicos, siempre dándoles sus tareas concretas (al margen, lógicamente, de la revisión que hicieran del resto antes de su aprobación en Junta de Gobierno).

C2. Con carácter previo, habrá que definir la estructura, o índice, de los estatutos, para ver qué partes no son susceptibles de ser sometidas a debate y, por tanto, deben ser redactadas desde una perspectiva neutral–legal.

C3. Pero existen un montón de aspectos que que permiten soluciones variadas dentro de la legalidad, pero tienen connotaciones culturales o políticas, que creo que, tras ser catalogados con carácter previo por la Comisión de estatutos, y debatidos en el seno de la Junta de Gobierno, deberían ser sometidos posteriormente a un proceso participativo más amplio, preferentemente el conjunto de la colegiación.

Voy a poner unos ejemplos (para nada exhaustivos):

1. Empezando por el principio: ¿Cuál debería ser la denominación del Colegio? Puede ser la combinación de tres elementos: corporación, profesión y ámbito; pero no todas las combinaciones valen, lógicamente (no podemos poner dos etiquetas que lleven ‘Provincia’, por ejemplo). Las tres filas superiores conforman la denominación actual.

2. Sigamos: ¿Debe estar limitada de alguna manera la repetición de mandatos? ¿A quién afectaría?

3. ¿Qué duración, en años, debería tener cada mandato?

4. ¿ Debe tener el mismo valor el voto de los colegiados jubilados que el de los activos? (le ley permite que sea el doble el de los activos; o la mitad el de los jubilados, en el otro sentido).

5. ¿Deben regular los estatutos las normas de funcionamiento de las estructuras participativas o debe delegarse en la Junta de Gobierno como un Reglamento de régimen interior?

6. ¿Cuántas juntas generales debe haber al año? ¿Dos, como ahora? ¿Mejor una, como en la gran mayoría de los colegios?

7. ¿Quién puede convocar una asamblea general extraordinaria? ¿Podría solicitarla un grupo de colegiados? ¿Cuántos?

8. Por cierto, ¿debería denominarse Asamblea General o Junta General? ¿O de otra manera, por ejemplo, Pleno o Plenario de colegiados…?

9. ¿Cómo se nombra al órgano electoral? ¿La junta de Gobierno a dedo (como en la inmensa mayoría de los colegios)? ¿Por sorteo sobre el conjunto de los colegiados en activo? ¿Por sorteo entre quienes se presenten como voluntarios? ¿Los dos colegiados activos más antiguos y el más joven?

C4. Habrá que sentarse y, con ayuda, por ejemplo, de la publicación Auditoría de Calidad Democrática, Transparencia y Buen Gobierno de los Colegios de Enfermería (octubre 2019), entre otros documentos útiles, preparar un cuestionario que debería ser sometido a consulta pública entre la colegiación.

Está claro es que el proceso debe ser transparente y lo más democrático posible, tratando, eso sí, de que no se produzcan debates estériles o divisorios. De ahí que el procedimiento de encuesta con una dirección independiente me parezca en estos momentos el idóneo.

18 de abril de 2022.

Juan F. Hernández Yáñez.

Director técnico OECA.